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中国商务部国际贸易经济合作研究院研究报告：
劳务输出对于输出国来说 , 无论经济效益还是社会效益都是有目共睹的 , 因此许多发展中国家积极采取各项政策鼓励劳务输出。根据课题组对菲律宾、印尼和印度的考察 , 他们有许多政策值得我们借鉴 :
一、劳务输出的现状及做法
1、菲律宾
20 世纪 80 年代以来 , 菲律宾海外就业人数稳步增长 , 根据菲律宾海外就业署(POEA) 统计 ,2001 年达到最高峰 86.66 万人 , 其中陆上劳务 66.16 万人 , 海上劳务 20.5 万人 , 海外劳工存量达 700 - 800 万人。据菲律宾中央银行的数据 ,2001 年菲律宾海外劳工共汇回工资收入约 60.6 亿美元 , 海外劳工的工资外汇收入一直是菲律宾外汇的重要来源 , 对菲律宾平衡国际收支、稳定本国货币汇率和推动国内经济发展都具有举足轻重的地位。海员和家佣是菲最有竞争力的服务领域 , 目前外派海员人数在 20 万左右 , 约占全球外派海员总数的 20%, 2001 年外派海员汇回国的外汇达 10.9 亿美元。菲劳务输出采用代理制 ,目前经POEA批准的劳务代理机构 2750 家 , 其中陆上代理 2059 家 , 海上代理 672 家。
2、印度
印度劳务分两种 :
一是有技能的专业人员 , 不需中介代理 , 自行出国谋生 , 也不归劳工部统计和管理 ；二是无技能或半技能人员 , 需通过代理出国谋职 , 在劳工部统计和管理范围之内 , 这种劳务每年有 40 多万人。
软件和医务人员是印度最有竞争力的专业服务领域 , 海员数量也相当可观。特别是在软件领域 , 印度是目前全球软件最大生产国和出口国之一 , 印度相当一部分软件人员在美国、英国等发达国家工作 , 在直接赚取外汇的同时 , 有力地促进了印度软件业的发展。
在普通劳务方面 , 印度也具有较强的竞争力 , 一是具有语言优势 ；二是印度人能够吃苦 , 服务意识强 ；三是印度的高等教育水平较高 , 教育体制采用英国的体制 , 比较容易得到西方社会的认可。如以移民劳务数量看 , 印度是全球最大的移民国家之一, 总数超过 2000 万人 , 其中以中东为移民劳务的最大目的地 , 目前人数在 300 万人以上 , 仅从海湾六国汇回的劳务外汇收入每年就有 50 亿美元 , 侨汇收入长期以来一直为印度的国际收支平衡做出了巨大的贡献。
根据印度的移民法 , 劳务输出可通过三种方式进行 : 一是招工代理 , 劳工部已给 3500 余家代理发放了许可证 ；二是外国雇主直接招募 , 须事先获得印度中央政府的许可 ；三是印度工程承包商可派遣工人到国外执行其承包的工程 , 但须经商业部或储备银行批准。印度代理机构也需交一定的保证金。
3、印尼
据印尼人力与移民部统计 ,2000 年和 2001 年印尼外劳数分别为 43.5 万人和 33.9 万人, 外汇收入分别为 13.13 亿美元和 5.3 亿美元 , 其中以亚太和中东地区为主 ,2001 年在亚太和中东的人数分别为 21.8 万人和 12.1 万人。从性别来看 , 印尼海外劳工以女性为主 , 占 80% ；从工作领域看 , 以家庭工作为主 , 占76% 。此外 , 还有相当数量的非法劳工在海外工作 , 其数量甚至超过了合法劳工。 到 2002 年 4 月底 , 印尼共有 421 家私人机构拥有经营许可。根据印尼人力与移民部 204 号部长令 , 外派劳务的私人机构必须拥有不低于 7.5 亿印尼卢比的固定资产 , 并在银行存入 2.5 亿印尼卢比的现金作为保证金 , 一般情况公司不能动用 , 一旦外劳出现问题作为应急之用 , 利息归公司所有。
二、扩大劳务输出的措施
各国政府都非常重视对外劳务输出 , 将其视为解决就业问题的一条重要途径。因此 , 采取多种措施促进劳务输出的发展。
1、政府重视对外劳务输出
菲律宾总统有一位专门的海外劳工事务顾问 , 为发展海外劳务市场出谋划策 , 印度拉？甘地总理特别强调高技术人才输出对国家的重要作用 , 指出:“即使一个科学家、一个工程师或者一个医生在 50 岁或 60 岁回到印度 , 我们并没有失去他们。我们将因为他们在国外工作获得经理职位成为富翁而高兴。他们会把那里的经验带回到国内来。我们必须在印度建立和发展不仅在印度工作 , 而且在全世界工作的人才。同时 , 我们必须认识到 , 我们对此并没有损失什么 , 在国外工作的大量人才正在返回印度。”正因为如此 , 印度的软件、医务等高技术人才源源不断地走向国外 , 在创造大量外汇的同时 , 提高了印度在软件和医疗服务领域的国际竞争力。
2、完善的立法
劳务输出较多的发展中国家基本都有一套完整的立法为劳务输出的发展保驾护航 , 一些国家是以海外就业的方式 , 另一些国家是以移民的方式。如菲律宾 1995 年颁布的共和国 8042 号法令《 1995 年移民工人与海外菲律宾人法》；印度 1983 年颁布的《 1983 年移民法》和《 1983 年移民规则》 ；印尼人力与移民部 1999 年 颁布的针对印尼工人海外就业的 204 号部长令 , 目前正准备提高到国家立法的高度。
3、市场开拓
多年来 , 菲律宾政府积极主动地开发海外劳务市场 , 维持和扩大了海外劳务市场的份额。从总统到一些内阁成员 , 都把巩固和发展海外劳务市场作为一项重要的工作。印尼和印度政府也非常重视通过政府间协议来推动本国劳务输出。
4、加强劳务培训
菲律宾在劳动和就业部下设有海外劳工就业署、海外劳工福利署和技术培训中心 , 各省、市、县也有相应的组织机构、培训中心和管理人员。每个出国人员 , 无论是第一次 , 还是再次出国 , 都要参加由招募机构或劳务人员所在实体单位举办的免费出国前定向学习班 , 学习方案均由海外就业署审查和批准 ；海外就业署也经常举办出国前定向研讨会或学习班。在中长期培训方面 , 政府根据国外不同岗位的就业的要求 , 在全国各地常年开办各种培训班。印尼要求每个中介公司在领取执照后三年内必须建立培训中心 , 三年内如没有自己的培训中心可以与其他机构合作 , 劳务人员在离境前进行免费集训。
5、保护海外劳工的利益
菲律宾政府对海外劳工的保护是全方位的: 外交部的国内机构或国外使馆有保护移民工人和海外菲律宾人的义务 , 外交部下设移民工人事务法律助理 , 由总统任命 , 负责提供所有的法律援助服务 ；劳动和就业部 , 注意海外工人在东道国的劳动和社会保障法律下是否得到公正待遇 , 帮助劳工得到法律援助和推荐适当的医疗中心或医院 ,POEA 具体负责海外劳工管理的有关事宜 , 海外工人福利署 (OWWA) 给予菲律宾移民工人及其家属所有的可能需要的帮助 , 负责与代理和 / 或雇主联系。 8042 号法对 13 种违反法律招募和安置工人的做法规定了严格的处罚措施。印度则建立了听证制度 , 移民保护总署和各地移民保护专员直接受理这方面的投诉 , 发现招工代理的不法行为 , 可吊销其注册证明 ；发现招工代理未经合法注册 , 案件将移交警察部门 ；对外国雇主的投诉由印度驻外使馆受理。
6、支持劳务输出财政措施
菲律宾的做法最有代表性。据 8042 号法 , 菲共设立四个海外工人基金 , 分别是 : 紧急遣返基金 , 用于因战争、流行病、自然或人为的灾难或不幸事件等 , 业主或代理机构没有责任赔偿的以及业主或代理机构没有能力支付的遣返费用 ( 回国交通费 ), 最初规模为 1 亿比索 ；海外移民工人贷款担保基金 , 用于劳工出国前贷款和家庭帮助贷款 , 规模为 1 亿比索 ；法律援助基金 , 用于移民工人和海外菲律宾人的法律援助 , 规模 1 亿比索 , 包括支付受雇的外国律师费用、保释金、法院费用和收费及其他诉讼支出 ；国会移民工人奖学金 , 奖励那些在海外的菲律宾人和/或其 21 岁以下的直系亲属 , 在自然科学或技术领域继续求学或深造 , 规模最初为 2 亿比索。
7、其他促进措施
从 1998 年开始 , 菲律宾政府规定海外劳工免交个人所得税 , 并设立专门机构为回国的劳工在国内就业方面提供方便 ；政府建立专门为海外劳工和家属服务的医院 , 在体检和治病方面提供优惠 ；在每年圣诞期间 , 总统府专门开设免费国际长途电话 , 供海外劳工家属通话 ；所有机场均为回国度假劳工提供免费市内交通服务。印度也对海外劳工有减免税收的优惠。
此外 , 各国政府均在不同程度上提高政府部门工作效率 , 简化劳务人员出国手续 , 加强对劳务的社会服务保障工作等。
三、借鉴国际经验 , 进一步发展对外劳务合作
面对 21 世纪国际劳务市场的激烈竞争 , 我国对外劳务合作要完成“十五”规划的目标 , 为增加就业、创造外汇收入和社会稳定作出更大的贡献 , 在宏观管理层面应借鉴其他国家的成功经验 , 加强以下方面工作 :
1、客观认识对外劳务合作的本质和作用
劳务是一种特殊商品 , 因此 , 在对外劳务合作过程中出现各种纠纷在所难免 , 古今中外 , 没有例外 , 关键是要把业务发展中可能发生的负面影响控制在最低限度。我国人口众多 , 对外劳务合作是贯彻“走出去”开放战略 , 充分利用国内外两种资源、两个市场的重要组成部分 , 是缓解国内就业压力、实现再就业的一条有效途径 , 也是增加外汇收入、提高人才素质和社会稳定的重要因素。为此 , 应积极鼓励各类人员 , 包括高技术人才到国外就业。
2、加快对外劳务合作立法
在综合现有部门规章的基础上 , 尽快出台国家级完善的、具有前瞻性和可操作性的相关法律 , 使我国对外劳务合作在法制化的进程中再上一个台阶。
3、加大市场开拓力度
对劳务合作较多和潜力较大的国家 , 签订双边劳工协定 ；在 WTO 新一轮多边贸易谈判中 , 充分利用世贸组织规则 , 在开放国内市场的同时 , 力争发达国家的劳务市场准入机会 , 以实现“市场换市场”；加强与印度、菲律宾、印尼等劳务输出国合作 , 共同促进发达国家更多开放劳务市场 , 并促进学历、资格的相互承认。
4、加大对对外劳务合作的财政支持
服务贸易出口是我国外贸出口的弱项 , 需要国家给予支持 , 而对外劳务合作是我国服务贸易“走出去”中有比较优势的项目 , 因而有必要对对外劳务合作提供资金支持 , 以带动服务贸易出口的扩大和缩减逆差。鉴于 WTO 对服务贸易补贴尚未有明确限制 , 因此 , 可借鉴菲律宾的做法并结合我国的实际情况 , 加大财政支持 , 如建立“对外劳务合作发展基金”, 或扩大原有外经贸促进基金规模 , 在其项下建立“对外劳务合作专项基金”。
5、在做法上逐步向国际惯例靠拢
借鉴其他劳务输出国的成功经验 , 逐步推行代理制 , 进一步明确经营者、劳务人员及政府相关部门的权利、责任和义务。
6、大力整顿和规范市场经营秩序
规范经营主体行为 , 维护市场经营秩序 , 扶持有实力的高质量的劳务公司 ；同时 , 要保护经营者的利益 , 依法公正处理纠纷。
7、切实保护劳务人员的合法权益
根本上要依靠国家立法和外经贸、外交、公安及驻外机构等有关部门合作加以解决 , 在此基础上给予法律援助、资金支持和领事保护。制定刚性、统一的收费办法并严格执行 , 以解决收费中存在问题。
8、加强外派劳务的技能培训
适应国际市场专业人员需求增加的趋势 , 政府部门应引导企业加强技能培训 , 培养能够适应市场需要的专业人才 , 建立外派劳务人才储备库。
9、完善对外劳务合作服务体系
加大在全社会范围内正面宣传 , 建立广泛的社会服务体系 , 包括信息服务、金融、外汇服务和其他社会服务 , 加强与外交、公安、 劳动等部门的合作。
10、进一步加强中介机构的作用
加大对外承包工程商会在行业自律、业务促进和规范协调等方面的作用。
总之 , 扩大对外劳务合作受许多因素的影响和制约 , 但政府的宏观管理至关重要 , 建立并完善既符合社会主义市场经济的总体要求、又具有中国特色的、与国际通行做法相衔接的外派劳务管理体制 , 辅之以相应的促进措施 , 我国的对外劳务合作业务将产生质的飞跃。
外经贸研究院《借鉴国际经验，进一步发展我国对外劳务合作》课题组 执笔：许丹松 |
